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律師工傷保險問題研究
作者:佚名 文章來源:本站原創 點擊數: 更新時間:2010年06月09日 【字體:

律師工傷保險問題研究 
 

呂為錕

2006年5月中旬,驚聞青島市兩名年輕律師在濟青高速公路上發生交通事故身亡,悲痛和惋惜之余,我自禁地想起律師工傷保險問題。律師因在上下班或者出差途中發生交通事故傷亡是否為工傷?律師是否能夠享受工傷社會保險待遇?因現行律師管理體制造成律師事務所的定位不明,不符合《工傷保險條例》所保護的任何一種社會組織,律師難以受到該條例的保護,不能享受工傷社會保險待遇,成為全國律師共同的悲哀。研究和解決律師工傷保險問題,對于完善我國工傷保險制度,建立科學律師管理體制,均具有重要積極意義。

一、國家工傷保險制度和律師工傷保險問題

1995年1月1日實施的《勞動法》第七十條規定,國家發展社會保險事業,建立社會保險制度,設立社會保險基金,使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償。第七十三條又規定,勞動者因工傷殘或者患職業病依法享受社會保險待遇。1996年,原勞動部根據《勞動法》的有關規定發布《企業職工工傷保險試行辦法》。2003年4月27日,溫家寶總理簽署第375號國務院令,公布了《工傷保險條例》,并規定從2004年1月1日起施行。該條例的適用范圍擴大,覆蓋了各類社會組織,包括企業單位、事業單位、社會團體、民辦非企業單位和國家機關等,為各類社會組織工作人員依法享受工傷社會保險待遇提供了法律依據。

國辦、合作和合伙律師事務所均是由司法行政部門進行登記管理的,它與由工商行政部門進行登記管理的企業單位不相同,與由人事編制部門進行登記管理的事業單位不相同,與由民政部門進行登記管理的社會團體和民辦非企業單位也不相同,與國家機關更不相同,不符合《工傷保險條例》所保護的任何五類社會組織,律師是否受《工傷保險條例》的保護成為一個有爭議的話題。目前,律師事務所普遍地沒有交納工傷保險費,律師發生工傷后不能從政府工傷保險管理機構獲得工傷保險待遇。《工傷保險條例》第60條中規定“未參加工傷保險期間用人單位職工發生工傷的,由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。”發生工傷的律師是否可以向單位請求工傷保險待遇?眾所周知,未經工商行政部門登記的企業單位,其職工發生工傷后勞動保障行政部門不認定為工傷,按照《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》(勞動和社會保障部令第十九號)的有關規定處理。那么,未經人事編制部門登記的事業單位,未經民政部門登記的民辦非企業單位,員工發生工傷后申請工傷認定的,勞動保障行政部門是否應當認定為工傷?2004年7月中旬,我參加山東省勞動和社會保障廳在青島舉辦的勞動仲裁員資格培訓班,取得勞動仲裁員資格,在學習《工傷》課間休息時,特地到講臺前向授課老師遞紙條,請教上述問題。授課老師擔任山東省勞動和社會保障廳醫保處長,主管全省工傷保險工作。老師說:“這個問題非常復雜,暫不予受理。”律師受工傷申請工傷認定,勞動保障部門不予受理,意味著律師受工傷后不能被認定為工傷,律師不可能從單位獲得工傷保險待遇。勞動保障行政部門對律師提出的工傷認定不予受理是否正確?勞動關系受法律保護,是認定工傷的前提,如果勞動者為童工或者用人單位為非法用人單位,因違法而不能形成勞動關系,不受法律保護,從而不能認定為工傷。勞動保障行政部門確認非法用人單位時,以未經法定登記機關注冊登記并取得營業執照為標準,因國辦律師事務所未經人事編制部門進行登記并取得事業法人登記證書,合作、合伙律師事務所未經民政部門進行登記并取得民辦非企業單位營業執照,均取得司法行政部門頒發的《律師事務所執業證書》,僅相當于行業經營許可證,與企業單位未經工商行政部門進行登記并取得企業單位營業執照一樣,難以確認為合法用人單位,屬于非法用人單位。目前,農民工發生工傷后申請工傷認定的,勞動保障部門一般地可以認定為工傷,他們可以享受工傷保險待遇,律師發生工傷后申請認定工傷的,勞動保障部門不予受理,律師不能享受工傷保險待遇,只能根據雇用或者合伙法律關系按一般人身損害賠償案件處理。這說明了什么?說明律師的法律地位比農民工的法律地位低,也說明現行律師管理體制存在毛病。

二、律師事務所“定位不明”問題的產生

在計劃經濟時期,我國社會組織可以劃分為四類,即國家機關、企業單位、事業單位和社會團體等。二十世紀九十年代,隨著改革開放的深入,許多新生經濟組織大量涌現,利用非國有資金主辦的企業單位被稱為“民辦企業單位”或者“合資企業”等,納入了“企業單位”的范疇,統一由工商行政部門進行登記管理。利用非國有資金主辦的事業單位,例如民辦學校、民辦醫院和合作、合伙律師事務所等,沒有被稱為“民辦事業單位”,納入“事業單位”的范疇,統一由人事部門進行登記管理。因為許多學者認為,事業單位具有明顯的“國有”的特征,前者加上“民辦”二字,顯然不合乎邏輯。這些新生經濟組織對經濟發展直到積極的推動作用,但在管理方面存在法律空白,相關行政部門自己批準,自己登記,自己管理,普遍地存在著定位不明、管理混亂的問題,不利于國家統計和宏觀調控。

1996年8月28日,中共中央研究決定,將我國“民辦事業單位”改為“民辦非企業單位”,中辦、國辦聯合下發了《關于加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知》(中辦發[1996]22號),確立了對社會團體和民辦非企業單位實行“統一歸口登記,雙重負責,分級管理”的管理體制,簡稱“中央統一登記精神”。1998年10月25日國務院總理朱镕基簽署中華人民共和國國務院令第250號,頒布修訂的《社會團體登記管理條例》,明確界定社會團體指“由中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織”(第2條)。同時簽署中華人民共和國國務院令第251號,頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,明確界定民辦非企業單位指“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的,從事非營利性社會服務活動的社會組織”(第2條)。與此同時,民政部原社會團體管理司改為“民間組織管理局”,地方民政部門也新設或者將社會團體管理部門改為“民間組織管理局”、“民間組織管理辦”、“民間組織管理股”。民政部門在開展民間組織登記管理工作時,許多社會團體和民辦非企業單位不配合,登記管理工作遇到許多困難。1999年,“法輪功”邪教組織暗地自己登記,頻繁制造事端,社會穩定受到極大影響,我國民間組織管理工作岌待加強。1999年11月1日中辦、國辦又聯合發出《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》(中辦發[1999]34號)。11月23日國務院召開加強民間組織管理工作會議。11月25日文化部發出《文化部關于貫徹〈中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知〉的緊急通知》。12月28日民政部長多吉才讓發布《民辦非企業單位登記暫行辦法》(民政部第18號令),規定舉辦民辦非企業單位,應按照下列所屬行(事)業申請登記:(一)教育事業;(二)衛生事業;(三)文化事業;(四)科技事業;(五)體育事業;(六)勞動事業;(七)民政事業;(八)社會中介服務業;(九)法律服務業;(十)其它(第4條)。民政部在發布《辦法》的同時,決定從2000年初至2001年底用兩年時間在全國范圍內開展一次大規模地對民辦非企業單位的復查登記工作, 揭開了我國70多萬家民辦非企業單位復查登記管理工作的序幕。復查登記工作開展后,多數部委認真貫徹落實中央統一登記政策、國務院條例和民政部辦法,指導本行業的民辦非企業單位進行了民政登記,但司法部除外。2000年6月7日司法部副部長段正坤簽發《司法部關于律師事務所不進行民政登記的批復》(司復[2000]4號),“上海市司法局:你局《關于合作、合伙律師事務所是否進行民政登記的請示》(滬司發請〔2000〕57號)收悉。經研究認為,律師事務所是依據《律師法》及《律師事務所登記管理辦法》設立的律師執業機構,律師事務所經司法行政機關審核登記后依法成立,不應再進行民政、工商等形式的登記。”從此,合作、合伙律師事務所沒有按照中央統一登記精神定位于民辦非企業單位,成為全國罕見的“定位不明”社會組織。

三、律師事務所定位考查報告

關于律師事務所的定位問題,律師界爭論了多年,至今沒有定論。許多律師主張“中介組織說”。根據《刑法》第229條“中介組織提供虛假證明文件罪”的有關規定,國辦、合作和合伙律師事務所均屬于“中介組織”。中介組織有多種組織形式,有的由工商行政部門登記,屬于企業單位,有的由人事編制部門登記,屬于事業單位,還有的由民政部門登記,屬于民辦非企業單位。合作、合伙律師事務所是由司法行政部門登記的中介組織,屬于哪一個類社會組織?“中介組織說”提示了律師事務所具有中介作用,沒有從組織形式上揭示國辦律師事務所和合作、合伙律師事務所分別屬于哪一類社會組織,無法解決定位問題。

2001年夏天,我曾以法學會員和律師雙重身份來到日照市民政局民間組織管理局進行調研,有一位科長熱情地接待了我。我問:“到底合作、合伙律師事務所應當在哪一個部門進行登記?”科長答:“根據中央統一登記精神和國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,民政部門是民辦非企業單位的唯一法定登記管理機關,其他任何單位和個人均無權登記,合作、合伙律師事務所是典型的民辦非企業單位,應當由民政部門登記。”“難道司法行政部門沒有登記管理權嗎?”我一邊爭辯一邊把司法部制定的《律師事務所登記管理辦法》和《關于律師事務所不進行民政登記的批復》復印件拿出來,讓科長看。科長不屑一顧,說:“司法行政部門是民辦律師事務所的業務主管單位,但不是登記管理機關,行業管理與登記管理是兩碼事,你們當律師的人一聽就明白,還用問嗎?”我的臉紅了起來,沒有一點兒爭辯的勇氣,象學生請教老師一樣詢問如何申請登記。科長詳細介紹了進行民政登記的條件和程序,與企業單位進行工商登記相類似,但必須具有有關行政部門作出的審批文件,否則不予登記。科長強調說:“如果民辦非企業單位不來民政部門進行登記,它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業單位的優惠待遇,遲早有一天,非來進行登記不可。咱市有的律師事務所已經注冊登記了,尚未登記的,請趕快前來登記。”我聽了這話后感到非常意外,脫口而問:“是嗎?不可能吧!哪一家登記了?”我請求看看登記檔案,眼見為實。科長欣然同意,從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前,里面均有由東港區司法局蓋公章的審批文件。原來,東港區司法局主管的民辦律師事務所和民辦法律服務所全部進行了注冊登記,均取得“民辦非企業單位營業執照”,律師事務所的名稱被核準登記為 “(日照)山東××律師事務所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯絡員表》,排列著市級有關行政部門名稱及其聯絡員姓名、職務和電話等,其中日照市司法局聯絡員姓名邊永生,職務為政策研究室主任。我特地來到日照市司法局政策研究室,直問邊主任:“你是民間組織登記聯絡員嗎?為什么不聯絡?”邊主任認真地答:“市局指派我擔任聯絡員后,我參加了由市政府組織召開的全市有關行政部門聯絡員會議,開展了一段時間的聯絡工作,后來省司法廳發來一個不準進行民政登記的文件,我根據市局領導的安排停止了聯絡工作。”他從文件檔案中找出《山東省司法廳關于轉發<司法部關于合作、合伙律師事務所不進行民政登記的批復>的通知》(魯司發通[2000]67號)。我又特地拜訪了日照市東港區司法局律師管理科長劉忠賢,問:“全國各地合作、合伙律師事務所不進行民政登記,為什么你們登記了?”“合作、合伙律師事務所同民辦學校、民辦醫院一樣,只有經民政部門注冊登記后才算依法成立。”劉忠賢科長興致勃勃地說:“合作、合伙律師事務所屬于非營利性組織,收費受物價部門限制,稅務部門征收企業所得稅是不合理的,我區合作、合伙律師事務所進行民政登記后,僅憑著民辦非企業單位營業執照,以非企業為由拒交企業所得稅,非常有效,稅務機關從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中,象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統一登記精神的人,廖若晨星。我國有成千上萬個區縣,只有極個別區縣司法行政部門貫徹落實中央統一登記精神,律師行業出現混亂局面就不足為怪了。日照市東港區司法局主管的合作、合伙律師事務所全部在民政部門進行登記并取得民辦非企業單位營業執照,正確地定位于民辦非企業單位,為解決律師事務所定位不明問題積累了寶貴的經驗。

筆者在法人制度理論方面主張“法人五類說”。《民法通則》確立了機關法人、事業法人、企業法人和社團法人等四類法人的法律地位,《民辦非企業單位登記管理暫行條例》又確立了民辦非企業法人的法律地位,從理論上說,我國共有五類法人,簡稱“4+1=5”。根據這一理論,國辦律師事務所屬于事業單位,應當由人事編制部門進行登記管理,合作、合伙律師事務所屬于民辦非企業單位,應當由民政部門進行登記管理,司法行政部門是律師事務所的業務主管單位,沒有登記管理權。

四、規范和拓展法律服務業的必要性和方法論

《民辦非企業單位登記管理暫行條例》施行前,司法行政部門對合作、合伙律師事務所進行登記管理是合理的,其他行政部門也是如此。民政部開展復查登記工作后,其他行政部門均不敢自己登記了,司法部以貫徹執行《律師法》為理由繼續自己進行登記,理由是否充分呢?《律師法》第19條之規定,律師事務所經省級以上司法行政部門審批后設立,沒有規定司法行政部門進行“登記”,如果《律師法》已明文許可司法行政部門進行登記,那么司法部沒有作出批復的必要,司法部所作批復是對《律師法》作出的擴大意義解釋,履行了全國人大常委會具有的法律解釋權,實為部委增設行政許可,不是符合而是違背《律師法》。中辦發[1996]22號文件明確規定“所有社會團體和民辦非企業單位,都必須依照有關法規辦理登記手續和接受年檢,不得以任何理由拒不登記或不接受年檢”。中辦發[1999]34號文件規定“除《社會團體登記管理條例》(國務院令第250號)明確規定可以免予登記的社會團體以外,所有民間組織都必須依法由民政部門統一登記,其他任何部門無權登記、頒發證書”。司法部所作批復顯然違背上述兩份中央文件。《律師法》在先,中央統一登記精神、國務院條例和民政部辦法均在后,前者與后三者存在一定的沖突,但不是完全對立的。如果司法部在民政部開展復查登記期間貫徹落實后三者,要求合作、合伙律師事務所經省級以上司法行政部門審批設立后須經省級以上民政部門進行登記,那么合作、合伙律師事務所定位不明的問題早就解決了。

合作、合伙律師事務所屬于“民辦非企業單位”,民辦非企業單位屬于“民間組織”大范疇,我國民間組織管理工作具有鮮明的政治性,凡是經民政部門登記的民間組織,都是貫徹執行中央統一登記精神的,凡是沒有進行民政登記的,就是沒有與黨中央、國務院保持高度一致,是違法的。司法部規定合作、合伙律師事務所不進行民政登記,就象規定律師結婚不進行民政登記一樣,十分荒唐,危害無窮,律師工傷保險問題只是冰山一角。司法行政部門非法進行登記并非法進行年檢,乘機收取巨額注冊費(或會員費),每年給每一位律師造成數千元的經濟損失。2004年6月16日司法部長張福森發布新的《合伙律師事務所管理辦法》(司法部令第90號),“有10萬元人民幣以上資產”的條件已具備了民辦非企業法人條件,卻不具備民辦非企業法人資格,增加了合伙人的風險,“有3名以上合伙人”和“具有五年以上執業經歷”等合伙條件遠遠高于民政部“二人以上”的規定,且不允許開辦個體律師事務所,高筑起律師開辦新所的障礙,以“規模”代替“規范”。我國律師執業環境呈現出“三高一低”特點,即“高障礙”、“高稅費”、“高風險”和“低保障”。許多律師入不付出,不得不另謀職業,許多律師向當事人亂收費以維持收支平衡,造成不良社會影響。自從2000年司法部依法規避中央統一登記精神以來,全國律師管理工作誤入歧途,律師行業進入漫長的“冬季”,全國執業律師人數一直維持在11萬多人,六年內幾乎沒有增長,與經濟快速發展不相適應。司法行政部門做了大量管理工作,對無權管的登記管理工作拒不移交民政部門,抓住不放,對有權管的業務管理工作交給律師協會,放下不抓,即不該管的管了,該管的沒有全力管,正如下列對聯所描述,“千規范,萬規范,無照經營不規范;舊拓展,新拓展,非法登記丟拓展。”2004年、2005年和2006年,司法部先后三次發布《中國律師業發展政策報告》,均未承諾貫徹執行中央統一登記精神和國務院條例,僅用于掩蓋律師管理政策偏差而已。因現行律師管理體制違背中央統一登記精神,違反了《律師法》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,造成律師事務所定位不明,管理混亂,發展遲緩,所以它具有“三偽”特征,即“偽政治”、“偽法治”和“偽科學”。

黨的“十六大”報告中提出“規范和拓展法律服務業”,律師行業是法律服務業的主要主體,是法律服務業規范和拓展的重點。民政部早已將“法律服務業”列為民辦非企業單位的第九類,敞著登記管理的大門。司法部只有貫徹落實中央統一登記精神、國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》,廢止《律師事務所登記管理辦法》等一系列規章,制定統一的《律師事務業務管理辦法》,建立“各級司法行政部門業務管理與同級民政部門登記管理相分離”的“兩分離”一級管理體制,在業務管理范疇內建立“司法行政部門與律師協會管理相結合”的“兩結合”二級管理體制,推動《律師法》修改,解決法律與政策、行政法規相沖突問題,合作、合伙律師事務所才能正確地定位于民辦非企業單位,廣大律師才能受到《工傷保險條例》的保護,法律服務業才能迎來規范和拓展的春天。
 
 

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